一、PPP模式在我國(guó)推廣落實(shí)的現(xiàn)狀
（一）機(jī)制不完善致使PPP模式推行的各階段交易成本較高
在項(xiàng)目的識(shí)別階段，我國(guó)還沒有專門的VFM評(píng)估規(guī)范指引，無(wú)法科學(xué)的比較PPP模式下的支出成本現(xiàn)值與公共部門比較基準(zhǔn)（PSC），不能保證PPP在效率提升方面有突出的優(yōu)勢(shì)，因此在選擇是否應(yīng)選用PPP時(shí)有盲目性。在具體案例的實(shí)際操作中，一些從VFM角度考量并不適用PPP模式的項(xiàng)目也采用公私合作形式，本來較成熟的傳統(tǒng)采購(gòu)模式推倒重來，然而由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，很多合作協(xié)議考慮的不周，導(dǎo)致在經(jīng)營(yíng)過程中出現(xiàn)問題。由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)期投入較大，即使經(jīng)營(yíng)期收益不及預(yù)期，私人部門也只能追加投資，容易被項(xiàng)目套牢（hold up）。
在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，我國(guó)PPP的監(jiān)管與審批面臨多頭監(jiān)管的困境。國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)審核地方政府推薦的項(xiàng)目，合格的納入PPP項(xiàng)目庫(kù)；而財(cái)政部的PPP中心負(fù)責(zé)項(xiàng)目的VFM與財(cái)政承擔(dān)能力審核。42號(hào)文明確了財(cái)政部是我國(guó)PPP項(xiàng)目的主要責(zé)任人，但是PPP的多頭管理局面仍無(wú)實(shí)質(zhì)改變。盡管發(fā)改委與財(cái)政部不斷下發(fā)PPP相關(guān)的規(guī)范文件，但是除了概念更明晰，原則已確定，實(shí)際操作上沒有什么新的進(jìn)展；并且法規(guī)雖多，但是不成系統(tǒng)、甚至相互矛盾沖突，為PPP的實(shí)踐帶來障礙。
（三）制度環(huán)境與機(jī)制不健全導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)加大
在公私博弈的過程中，私人資本往往天然處于弱勢(shì)地位。這種弱勢(shì)不僅體現(xiàn)在議價(jià)能力與利益風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上，還體現(xiàn)在公共部門違約時(shí)私人部門缺乏渠道主張權(quán)益。事實(shí)上政府信用風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目失敗的主要原因。因此，約束政府行為與完善PPP投資環(huán)境的制度體系構(gòu)建對(duì)保護(hù)私人投資者權(quán)益非常關(guān)鍵。為了從立法層面提高政府參與PPP項(xiàng)目的履約意愿，應(yīng)從提高預(yù)算管理能力、加強(qiáng)信息透明度、提升第三方的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估與監(jiān)管水平入手，優(yōu)化相關(guān)制度環(huán)境。我國(guó)現(xiàn)存的關(guān)于PPP的相關(guān)法律法規(guī)尚不成體系，并多為政策性的指引性文件，而缺乏對(duì)具體運(yùn)營(yíng)細(xì)節(jié)的規(guī)范。首先應(yīng)研究制定國(guó)家層面的PPP統(tǒng)一法規(guī)，再分別從各行業(yè)與各地區(qū)制定相應(yīng)的法規(guī)體系。其次，應(yīng)該建立規(guī)范PPP項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的專門法律法規(guī)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目招投標(biāo)、融資方式、項(xiàng)目權(quán)益歸屬、私人資本退出渠道、爭(zhēng)議仲裁解決機(jī)制等方面，給出明確的法律規(guī)定，對(duì)PPP的運(yùn)作提供完整框架。最后，在運(yùn)作框架以外，還應(yīng)提出輔助PPP模式順利進(jìn)行的各類輔助制度。
二、相關(guān)政策建議
（一）明確并發(fā)揮PPP的效率優(yōu)勢(shì)
很多地方政府推動(dòng)PPP的動(dòng)機(jī)仍限于補(bǔ)充項(xiàng)目資金，并沒有動(dòng)力考慮效率提升。Hodge和Greve（2007）指出，若僅關(guān)注PPP的融資方式替代功能而忽視效率提升，PPP僅僅推遲了財(cái)政資金的支付，改變了支付現(xiàn)金流的時(shí)間分布，并未減少風(fēng)險(xiǎn)或者降低項(xiàng)目所需的支出。PPP無(wú)法從根本上解決政府債務(wù)問題。只有讓私人部門持有項(xiàng)目股權(quán)，才能真正實(shí)現(xiàn)技術(shù)轉(zhuǎn)移（know-how transfer）進(jìn)而提升效率。而采用“明股實(shí)債”方式介入項(xiàng)目?jī)H發(fā)揮了PPP的融資作用，沒有剩余收益分享權(quán)的私人部門缺乏激勵(lì)充分提升項(xiàng)目效率。推廣PPP模式的另一個(gè)動(dòng)因是促進(jìn)地方政府轉(zhuǎn)變職能、提高治理能力、明確政府與市場(chǎng)的邊界，培育全社會(huì)的契約精神、優(yōu)化法制環(huán)境。如果地方政府僅注意發(fā)揮PPP的融資功能，上述目標(biāo)都將難以實(shí)現(xiàn)。政府自身治理水平長(zhǎng)期無(wú)法得到提升，將進(jìn)一步強(qiáng)化私人部門對(duì)政府信譽(yù)和能力的不信任感，使得參與PPP項(xiàng)目的積極性降低。
（二）發(fā)展第三方PPP咨詢公司
有意向使用PPP模式的公私雙方很可能并不熟悉PPP的相關(guān)架構(gòu)，此時(shí)使用PPP專業(yè)咨詢公司能為項(xiàng)目的準(zhǔn)備、實(shí)施、管理等過程提供便利。對(duì)于私人參與者來說，PPP咨詢可給項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)提供私人參與該行業(yè)PPP投資的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與建議；對(duì)于公共部門來說，需要PPP咨詢的外部支持來協(xié)助政府搭建合同架構(gòu)、選擇私人投資者、建立監(jiān)管項(xiàng)目進(jìn)展的專業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等。具體來說，PPP咨詢的功能主要體現(xiàn)在交易咨詢、技術(shù)咨詢、財(cái)務(wù)咨詢、法律咨詢以及環(huán)境咨詢等五個(gè)方面，詳細(xì)內(nèi)容見表5。
資料來源：How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets。（2007）
在較為成熟的PPP市場(chǎng)中，項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)會(huì)請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。國(guó)際上很多領(lǐng)先的PPP咨詢機(jī)構(gòu)同時(shí)是項(xiàng)目的融資方。例如在約旦安曼的Queen Alia國(guó)際機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建項(xiàng)目中，約旦政府制定國(guó)際金融公司（International Finance Corporation）作為首席咨詢方。其主要工作包括評(píng)估機(jī)場(chǎng)的客流量與收入預(yù)測(cè)，協(xié)助政府組織競(jìng)標(biāo)。同時(shí)IFC還是該項(xiàng)目的融資方，提供了2.8億美元的貸款組合。我國(guó)本土的PPP第三方咨詢公司也參與了不少重大項(xiàng)目，例如大岳咨詢有限公司全程參加了北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與建設(shè)。其實(shí)，國(guó)內(nèi)PPP的實(shí)際推動(dòng)者正是咨詢機(jī)構(gòu)。然而目前PPP咨詢機(jī)構(gòu)良莠不齊，缺乏具體的政策指引與操作規(guī)范，咨詢機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)基本處于摸索階段，尚未形成標(biāo)準(zhǔn)化的安排。PPP咨詢機(jī)構(gòu)的作用還未得到項(xiàng)目參與各方的充分認(rèn)可和重視。PPP咨詢機(jī)構(gòu)的水平?jīng)Q定了PPP模式實(shí)施的效果。因此，從提升我國(guó)PPP市場(chǎng)成熟度的角度出發(fā)，應(yīng)提高對(duì)PPP第三方咨詢機(jī)構(gòu)的重視程度，從政策層面推出咨詢業(yè)務(wù)指引框架，規(guī)范咨詢機(jī)構(gòu)行為，提高其專業(yè)能力。
（三）發(fā)展資產(chǎn)證券化為PPP融資
在典型的PPP資產(chǎn)證券化運(yùn)作過程中，公共部門將未來項(xiàng)目收益權(quán)賣給SPV，SPV再將以未來項(xiàng)目收益權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)發(fā)行的證券賣給私人投資者，所得收益用來為PPP項(xiàng)目融資。資產(chǎn)證券化在PPP融資過程中的應(yīng)用在國(guó)際上已有成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2004年12月，總部在愛爾蘭的基礎(chǔ)設(shè)施專業(yè)貸款機(jī)構(gòu)Depfa Bank完成了第一筆項(xiàng)目融資信貸資產(chǎn)證券化項(xiàng)目，稱為Essential Public Infrastructure Capital（即EPICⅠ）。EPICⅠ采用復(fù)合CDO的形式，總價(jià)值3.92億英鎊。轉(zhuǎn)移到SPV的基礎(chǔ)資產(chǎn)是24筆英國(guó)PFI基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款，包括公立學(xué)校、醫(yī)院、公路、警察局以及體育館等。SPV發(fā)行了一個(gè)優(yōu)先層和六個(gè)劣后層債券。優(yōu)先層由AmbacAssurance Ltd.做擔(dān)保，獲得標(biāo)準(zhǔn)普爾的AAA評(píng)級(jí)。2006年Depfa Bank購(gòu)買了另一筆項(xiàng)目融資信貸資產(chǎn)證券化CLO（稱為EPIC Ⅱ）。EPIC Ⅱ包括歐洲和亞洲的42個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，總價(jià)值為9億英鎊。在EPICⅡ和EPICⅠ中，Depfa Bank從KfW處購(gòu)買了信用保護(hù)從而實(shí)現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。項(xiàng)目融資資產(chǎn)證券化也是風(fēng)險(xiǎn)管理的有用工具。項(xiàng)目的投資人與貸款人都尋求減少與項(xiàng)目相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)暴露。由于PPP項(xiàng)目一般生命周期較長(zhǎng)，資產(chǎn)證券化有利于盤活存量資產(chǎn)，補(bǔ)充項(xiàng)目資金。
（四）拓寬融資渠道并建立項(xiàng)目退出機(jī)制
應(yīng)探索各種創(chuàng)新型融資工具，拓寬融資渠道。第一，發(fā)揮項(xiàng)目融資的作用，健全PPP融資體系。發(fā)行PPP項(xiàng)目收益?zhèn)延泻艹墒斓膰?guó)際經(jīng)驗(yàn)。由于有政府參與，一般此類債券都能在資本市場(chǎng)上獲得較好的評(píng)級(jí)。目前我國(guó)已有的項(xiàng)目收益?zhèn)咐�，仍有政府償債基金的參與，雖然一定程度上起到信用增級(jí)的作用，然而并未實(shí)現(xiàn)與政府信用的隔離。未來應(yīng)進(jìn)一步完善項(xiàng)目收益?zhèn)贩N，提供多樣化的交易結(jié)構(gòu)。英國(guó)的PFI項(xiàng)目均配套了相應(yīng)的融資機(jī)制，商業(yè)銀行為其提供與特許經(jīng)營(yíng)期限一致的長(zhǎng)期貸款，同時(shí)采用利率衍生工具控制融資成本波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。 第二，建立地方政府與社會(huì)資本合作專門支持PPP項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)投資基金。由于PPP項(xiàng)目投資屬于股權(quán)投資，所以由政府財(cái)政引導(dǎo)。第三，支持開發(fā)性金融在為PPP項(xiàng)目融資中發(fā)揮引領(lǐng)作用。
應(yīng)盡快完善多層次的資本市場(chǎng)，引入長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)類投資者進(jìn)入PPP市場(chǎng)。健全的資本市場(chǎng)能夠?yàn)镻PP項(xiàng)目提供穩(wěn)定的長(zhǎng)期資金。養(yǎng)老金與保險(xiǎn)資金的長(zhǎng)期性適合于PPP項(xiàng)目投資。可學(xué)習(xí)加拿大引入養(yǎng)老基金投資基礎(chǔ)設(shè)施的模式。Croce（2010）調(diào)查了各國(guó)28個(gè)養(yǎng)老基金2010年的資產(chǎn)組合配置，其中加拿大的三支養(yǎng)老基金OTPP、CPPIB和OMERS配置的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)分別占總資產(chǎn)的9.3%、6.8%和15.5%。由于養(yǎng)老金投資的風(fēng)險(xiǎn)偏好不高，為了吸引養(yǎng)老金投資PPP項(xiàng)目，還需提高PPP市場(chǎng)成熟度，提高PPP項(xiàng)目收益的穩(wěn)定性。
應(yīng)借鑒成熟PPP市場(chǎng)的退出路徑設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，建立PPP項(xiàng)目權(quán)益轉(zhuǎn)讓的二級(jí)市場(chǎng)，提高PPP收益權(quán)資產(chǎn)的流動(dòng)性。例如在英國(guó)，投資者可從PPP股權(quán)集中交易市場(chǎng)上直接購(gòu)買處在運(yùn)營(yíng)階段的項(xiàng)目，可免于參加項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)與建設(shè)過程，規(guī)避相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，還可以利用資產(chǎn)證券化方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本退出，這需要完善的資本市場(chǎng)與具備相應(yīng)專業(yè)能力的金融機(jī)構(gòu)。成熟的退出機(jī)制是吸引社會(huì)資本的重要方式，可有效減少社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。
（五）設(shè)計(jì)并完善PPP的獨(dú)立監(jiān)管框架
PPP模式運(yùn)行需要明確政策制定、項(xiàng)目實(shí)施和市場(chǎng)監(jiān)管的界限，進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)。從監(jiān)管實(shí)踐上看，確立權(quán)威、公正、獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在開放中實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與決策功能分離，是世界各國(guó)共同的經(jīng)驗(yàn)，如英國(guó)以《自來水法》推進(jìn)其水務(wù)民營(yíng)化，以自來水特許經(jīng)營(yíng)的形式吸引私人資本參與并構(gòu)建了政企分離的水業(yè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)，設(shè)立英國(guó)“自來水服務(wù)監(jiān)管辦公室”作為全國(guó)性的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)自來水供應(yīng)與污水處理業(yè)務(wù)實(shí)行垂直監(jiān)管。PPP模式運(yùn)作的實(shí)踐創(chuàng)設(shè)了“政監(jiān)分離”（政策制定與監(jiān)管分離）的法律原則，并逐步形成了衡量監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立程度的主要指標(biāo)，這些指標(biāo)包括：1、機(jī)構(gòu)設(shè)置上是否與政府政策部門分開；2、監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部決策層的結(jié)構(gòu)及其委員的任期；3、聽取監(jiān)管機(jī)構(gòu)匯報(bào)的機(jī)構(gòu)不制定行業(yè)政策；
（六）確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立的資金來源。
為避免政府規(guī)劃、決策、實(shí)施與監(jiān)管功能的錯(cuò)位，我國(guó)應(yīng)該以法律形式明確區(qū)分PPP項(xiàng)目規(guī)劃、決策的主體與PPP項(xiàng)目談判、合作和實(shí)施的主體，以法律手段建立一個(gè)有別于政府PPP決策、實(shí)施部門且獨(dú)立地執(zhí)行監(jiān)管政策的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。應(yīng)該在國(guó)家層面制定統(tǒng)一的PPP監(jiān)管規(guī)則，通過法律授權(quán)的方式確立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限、監(jiān)管范圍和監(jiān)管程序。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)PPP運(yùn)行主體的服務(wù)價(jià)格約束、操作規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量等方面實(shí)施監(jiān)管或委托相關(guān)政府職能部門或第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，履行PPP監(jiān)管職責(zé)。（完）