PPP項(xiàng)目經(jīng)過(guò)清理整頓后，再度向文化旅游產(chǎn)業(yè)傾斜。文化和旅游部、財(cái)政部近日聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），這是繼今年4月兩部門發(fā)布《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》后，再次出臺(tái)政策鼓勵(lì)社會(huì)資本以PPP的形式投資文旅項(xiàng)目。
作為我國(guó)首個(gè)文化領(lǐng)域的PPP推廣政策，《指導(dǎo)意見(jiàn)》因其力挺文旅類項(xiàng)目而備受市場(chǎng)關(guān)注。近日在上海市舉辦的“第四屆中國(guó)PPP融資論壇”上，與會(huì)者認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了政策導(dǎo)向，加大了文化領(lǐng)域PPP模式推廣力度，在積極探索解放和發(fā)展文化生產(chǎn)力新路徑的同時(shí)，為文化公共服務(wù)供給和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入了新動(dòng)力。
PPP模式助力文旅產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效
文化與旅游是一個(gè)國(guó)家軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，在文化領(lǐng)域推廣PPP模式，有助于推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，以高質(zhì)量的文化供給增強(qiáng)人民群眾的文化獲得感和幸福感。
財(cái)政部PPP中心主任焦小平表示，PPP模式作為公共服務(wù)領(lǐng)域的體制機(jī)制創(chuàng)新，可以實(shí)現(xiàn)政府少花錢、多辦事、辦好事，助力文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；可以優(yōu)化文化領(lǐng)域的供給結(jié)構(gòu)，提高文化產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營(yíng)水平，推動(dòng)解決文化資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)之間的矛盾。
事實(shí)上，我國(guó)在文化領(lǐng)域推廣PPP模式已經(jīng)取得一定的成果。2015年底，9個(gè)文化類項(xiàng)目被評(píng)為第二批PPP示范項(xiàng)目。2017年1月，22個(gè)文化類項(xiàng)目被評(píng)為第三批PPP示范項(xiàng)目。2018年2月，35個(gè)文化類PPP項(xiàng)目被評(píng)為第四批PPP示范項(xiàng)目，在396個(gè)示范項(xiàng)目中，數(shù)量占比達(dá)到8.8%。從第二批PPP示范項(xiàng)目開(kāi)始至今，財(cái)政部通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式累計(jì)投入3.64億元，支持66個(gè)文化類PPP示范項(xiàng)目。
如何使文化旅游產(chǎn)業(yè)通過(guò)PPP模式提質(zhì)增效，真正做到少花錢、多辦事、辦好事？與會(huì)者對(duì)此建言獻(xiàn)策。
北京大學(xué)PPP研究中心副主任兼秘書長(zhǎng)鄧冰認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》有助于突出“精品”概念，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，防止在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)相互雷同的現(xiàn)象。“文化是非常廣泛和最具人文意味的概念，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，是人類生活要素形態(tài)的統(tǒng)稱，涉及衣、冠、文、物、食、住、行等。因此，后續(xù)在政策的設(shè)定上，應(yīng)該聚焦文化細(xì)分領(lǐng)域，出臺(tái)操作細(xì)則，進(jìn)一步推進(jìn)PPP在文化領(lǐng)域的應(yīng)用。”鄧冰說(shuō)。
“各地應(yīng)啟動(dòng)一批優(yōu)質(zhì)文化類PPP項(xiàng)目，培育文化領(lǐng)域的專業(yè)運(yùn)營(yíng)商，形成一批有實(shí)力的文化企業(yè)和上市公司，不斷提高文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。”上海交通大學(xué)PPP研究中心主任胡昊建議，政府應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，推動(dòng)形成一批可復(fù)制、可推廣的成功案例，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，以示范項(xiàng)目引領(lǐng)帶動(dòng)行業(yè)發(fā)展；構(gòu)建行業(yè)自律機(jī)制，加強(qiáng)“兩評(píng)一案”、入庫(kù)審核等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的審核；政府轉(zhuǎn)變文化產(chǎn)品的供給方式，減少直接建設(shè)、直接管理，更多通過(guò)市場(chǎng)以PPP方式購(gòu)買服務(wù)或者補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)。
“要加強(qiáng)文旅產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目的全生命周期監(jiān)管，制定科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按效付費(fèi)，更好實(shí)現(xiàn)物有所值。”財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委PPP專家，北京中澤融信管理咨詢有限公司總經(jīng)理趙仕坤認(rèn)為，在具體的文化PPP項(xiàng)目中，首先應(yīng)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，通過(guò)日常的績(jī)效運(yùn)行，監(jiān)控保障項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，及時(shí)糾正運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題與偏差。PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)通常以年度為單位進(jìn)行，以日常績(jī)效監(jiān)控為基礎(chǔ)，通過(guò)科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，客觀公正地評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目管理、產(chǎn)出、效果和可持續(xù)性等情況，并按效付費(fèi)。
文化PPP基金推動(dòng)項(xiàng)目盡快落地
與會(huì)者認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》有兩個(gè)關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)PPP發(fā)展的政策亮點(diǎn)，即明確組建文化PPP基金，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化文化PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制。
據(jù)了解，由于文化項(xiàng)目具有較強(qiáng)的公益性，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)輕型化，且多為小、散、新等特征，在2017年中國(guó)PPP基金決策項(xiàng)目中文化PPP項(xiàng)目?jī)H占不到1%，獲得支持金額占比不足1%。
文化和旅游部產(chǎn)業(yè)發(fā)展司副司長(zhǎng)馬峰說(shuō)：“我們亟須設(shè)立文化PPP投資基金，通過(guò)專業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)作，推動(dòng)文化PPP項(xiàng)目盡快落地建設(shè)。”
“我非常愿意在文化和旅游部的指導(dǎo)下，認(rèn)真落實(shí)這個(gè)文件精神，加快設(shè)立文化PPP基金，密切與相關(guān)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)合作，共同推動(dòng)優(yōu)秀文化企業(yè)的發(fā)展，共同推動(dòng)文化發(fā)展繁榮。”中國(guó)PPP基金投資總監(jiān)范永芳說(shuō)，作為PPP領(lǐng)域的政策引導(dǎo)性基金，新組建文化PPP基金將把落實(shí)國(guó)家重大政策方針?lè)旁诘谝晃唬瑫r(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)效益。
范永芳表示，為了發(fā)揮好政策性引導(dǎo)基金的增信作用，中國(guó)PPP基金將直接參與文化領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目投資，加快設(shè)立專項(xiàng)的文化PPP投資基金，專門用于支持文化領(lǐng)域PPP項(xiàng)目。同時(shí)，協(xié)同各類金融機(jī)構(gòu)共同解決文化PPP項(xiàng)目的部分資本金和融資問(wèn)題。
優(yōu)化文化PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制，對(duì)于文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，鼓勵(lì)通過(guò)盤活存量資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)性資源補(bǔ)償?shù)确绞剑岣唔?xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性。在提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的前提下，最大程度地挖掘項(xiàng)目的市場(chǎng)價(jià)值，提高社會(huì)資本投入的積極性。
“文化類項(xiàng)目以公益性質(zhì)居多，應(yīng)結(jié)合PPP模式特點(diǎn)，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)方式，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)確定項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制。”趙仕坤說(shuō)，在未來(lái)文化PPP項(xiàng)目操作中，可積極選擇“文化+產(chǎn)業(yè)”類資源整合模式，如文化與旅游、體育、棚改、古城文化保護(hù)等結(jié)合。通過(guò)采取文化與產(chǎn)業(yè)深度融合的發(fā)展模式，在傳承發(fā)展文化的同時(shí)，促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成雙向合力，吸引優(yōu)秀投資人進(jìn)入，從而激發(fā)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)活力，改善投資環(huán)境。
PPP模式探索文化生產(chǎn)力新路徑
與會(huì)者認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》最終的落腳點(diǎn)是讓社會(huì)資本“敢投”“愿投”“能投”。同時(shí)，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿Γ瑸樯鐣?huì)資本特別是民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入文化領(lǐng)域拓寬渠道，提高社會(huì)資本在文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和文化資源開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)方面的參與度。PPP模式為探索文化生產(chǎn)力發(fā)展提供了新路徑。為此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要確定文化領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作推廣先行區(qū)。
據(jù)了解，文化和旅游部、財(cái)政部將聯(lián)合確定一批文化領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作推廣先行區(qū)，區(qū)內(nèi)文化PPP項(xiàng)目可優(yōu)先享受政策支持，形成一批可復(fù)制、可推廣的成功案例，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。
當(dāng)然，文旅產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目迎來(lái)國(guó)家層面政策利好，并不意味著監(jiān)管要求會(huì)放松。馬峰強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)文化PPP項(xiàng)目要堅(jiān)持規(guī)范運(yùn)作，守住底線。要注重因地制宜，量力而行，不搞一哄而上。各地政府要認(rèn)真評(píng)估本地財(cái)政承受能力和項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，嚴(yán)格入庫(kù)審核把關(guān)，堅(jiān)決避免違規(guī)負(fù)債、保底承諾、回購(gòu)安排等情形。各類社會(huì)資本要嚴(yán)格遵守國(guó)家對(duì)PPP的有關(guān)要求，充分做好項(xiàng)目的可行性論證，設(shè)計(jì)出良好的運(yùn)作模式，提高項(xiàng)目可持續(xù)性。