摘要：商業銀行是目前參與PPP項目的各類主體中為其提供資金量最大的金融機構，基于銀行資金的特別屬性，本文將對商業銀行甄選PPP項目的原則、參與方式及風控手段進行說明，以使各方更為了解商業銀行為PPP項目提供服務時的主要過程和考量因素。
商業銀行是目前參與PPP項目的各類主體中為其提供資金量最大的金融機構——當然，提供資金也是商業銀行針對PPP項目主要的服務模式。從商業銀行本身來看，其參與PPP項目的方式主要有兩種，第一種就是通過信貸的方式支持PPP項目；第二種方式是借由理財產品募集個人投資者的資金，而后通過資管計劃等渠道投資到PPP項目中——2013年，國家陸續放開了商業銀行業理財管理計劃的直接融資，這給予了銀行更多的方便，從此，商業銀行可以直接把資產端和資金端對接，形成更為多樣化的投資組合。不過，無論以哪種方式進行PPP項目投資，商業銀行對資金安全性的要求相對而言都比較高——因為PPP項目周期較長且各類風險較多，故而“安全性”也是銀行指導自身參與PPP項目投資的最基本評價原則。所以基于銀行資金的特別屬性，我們將對商業銀行甄選PPP項目的原則、參與方式及風控手段進行說明，以使各方更為了解商業銀行為PPP項目提供服務時的主要過程和考量因素。
一、商業銀行的PPP項目投資策略
雖然國務院在今年2月6日發布的《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中特別提出：鼓勵商業銀行開發面向新型城鎮化的金融服務和產品。但是出于資金安全性的考慮，商業銀行，尤其是國有商業銀行在投資新型城鎮化的過程中的投資策略還是偏于傳統，具體到PPP投資，主要遵循以下幾項原則。
（一）項目策略
支持符合國家及地區發展戰略、政府支持力度較大、補貼制度合理完善、市場化程度較高、需求長期穩定、收益回報較好、項目現金流充足，保證、抵質押等擔保充足的國家級、省級經營性、準經營性PPP示范項目。重點支持納入國家發改委重點領域重大工程建設清單的項目、納入國務院推進的172項重大水利工程清單的項目、國家級及省級示范項目。
（二）客戶策略
重點支持股東背景雄厚、資金實力較強、經營狀況與財務指標良好、公司治理機制健康完善、信用履約記錄良好、具有較高的相關行業建設開發資質、擁有獨立開發、經營經驗并成功運作過多個成熟項目、投資、建設、運營等綜合實力較強的特大型、大型建設、開發和運營企業。
（三）區域策略
重點支持經濟發展水平較高、政府負債水平低、信用履約記錄良好、金融生態環境良好、市場發育程度高的地區。同時還需滿足PPP項目所在縣（縣級市）、市轄區、國家級園區（有獨立財政）政府上年度一般財政預算收入與GDP收入在一定金額以上的門檻——通常大型商業銀行會要求政府上年度一般財政預算收入超過20億元且GDP收入在200億元以上。
在以上策略的指引下，商業銀行的投資最后往往會聚焦于在沿海地區或是省會城市，以及國家級、省級等資質較好的PPP項目，同時客戶方往往以國企為主。此狀況短期內不會改變，但隨著民營企業建設能力的成熟，未來投資也會漸漸向資源利用率較高的優質民企傾斜。
二、商業銀行參與PPP項目的主要模式
從整個商業銀行的體系來看，目前自有資金和資管計劃投資于PPP項目的比例大致為一比一。在2016年之前直接投資于項目的筆數較多，2016年起投資于產業投資基金的開始成為主流，這主要歸因于國家對建立產業基金的大力倡導。商業銀行投資基本的業務操作流程如圖1所示。
從圖中可知，商業銀行資金通常是經由證券公司或基金子公司通道進行投資，這也是配合國家對商業銀行投資于非標準類投資業務監管的要求——可使銀行資金的投向更為清晰，標的更為明確。
從幫助地方經濟解決問題的角度來看，商業銀行的產業基金主要有以實際投資于PPP項目運作為的“PPP產業基金”，以及幫助地方政府解決短期債務問題的“平滑基金”，雖然后者的部分內容也包含了前者，但是我們知道這兩者的出發點是不一樣的。從操作層面來看，PPP產業基金通常是基于合作機構或政府部門要求，協同對接證券、保險、AMC等機構資金，聯系私營資本方及地方平臺公司，為PPP項目包提供一套整體的融資業務解決方案，其具體的交易結構如圖2所示：
平滑基金，是以委托貸款方式，投資于政府債務置換、專項支持項目、過橋融資項目、PPP項目前期融資支持等，旨在為政府或實體公司提供過渡性融資支持，實現地方政府債務平穩過渡、配合政府融資平臺轉型、推動地方重點領域項目、PPP項目等的實施。其典型交易結構如圖3所示：
此外，考慮到銀行資金在未來的退出，以及進一步盤活銀行資金以使其參與到更多的PPP項目投資中，PPP項目投資的“非標轉標”操作也是銀行在投資于PPP項目時需要充分計劃的。因銀行資金目前對接的項目一般都符合《資產證券化業務基礎資產負面清單指引》的要求，且基礎資產、原始權益人的信用、資質也較為優質。故只要這些資產經市場化評估可產生穩定的、可預測的現金流收人，資產的相關數據容易獲得，那未來也可通過資產證券化的方式對項目進行操作。進而實現資產賣斷、信貸資產出表。
三、商業銀行針對PPP投資業務的風控手段
風險控制是商業銀行管理PPP項目投資的一大核心工作，從投前到投后皆有詳盡的工作指導方案，方案中具體的考量內容主要有以下幾點：
（一）宏觀政策風險
PPP項目涉及的基礎設施和公共服務領域基本由國家主導，因此我行需密切關注、深入分析國家宏觀調控政策、產業、財稅、金融等相關政策調整、相關行業投融資體制改革、經營管理體制改革、價格機制改革等對項目的影響。一些親經濟周期性行業易受經濟增長速度、發展狀況影響而使市場需求、產品價格出現波動，故也需特別關注。
（二）對項目方進行審查評估
PPP項目涉及的參與方眾多，在項目審查時需對一些主要參與方的履約能力與信用狀況等做深入的分析與風險評估。PPP項目由地方政府與社會資本合作開展，對于地方政府，應著重考察分析政府的財政實力、負債水平、償債能力、契約精神、財政支持政策變化、信用履約記錄、補貼到位的及時性、足額性及可持續性、該地區的金融生態等級等，對項目收入不能覆蓋成本和回報要求、但社會效益較好的PPP項目，應確保財政補貼納入預算，避免套用PPP模式變相圈錢。對于社會資本方（包括投資方、建設方、運營方等），需要重點分析其資金實力、技術水平、經營狀況、財務指標、行業經驗、信用記錄、管理水平等因素，涉及跨板塊經營的企業，還應對其各個經營板塊的經營情況進行分析。不同行業的PPP項目須符合國家及各銀行信貸政策中對客戶、項目的準入要求及其他信貸條件和管理要求。
（三）項目合規性審查
需加強對項目審批、參與方資質及相關合同的合法有效性的審查，以及對項目立項核準、操作程序、土地環保等方面的審查，確保各項手續齊備合規有效。確保項目規劃核準、采購等審批文件須合規完備，政府購買服務的參與主體、內容、方式、程序和管理機制及相關合同應符合國家相關法律法規要求。項目及參與方須符合國務院、財政部、銀監會等相關部門對于政府債務、融資平臺的相關管理規定。
（四）項目現金流審查分析
根據項目所屬行業的政策與市場風險、項目本身的完工與經營風險，嚴格測算項目未來收益和現金流——加強對項目資金流轉模式、資金回籠模式分析，做好項目可行性、相關預測值合理性、項目盈利能力、償債能力的分析評估，確保未來現金流能夠全覆蓋貸款本息。在特許經營權有效期內，合理確定貸款期限，貸款期限應該與政府實際履約能力、出讓計劃、回購協議、項目建設與運營進度、收益現金流測算相一致。不得將未納入財政預算管理的政府支出作為項目收益來測算項目現金流，不得因項目收益已納入財政預算管理而忽視對借款人或項目本身的風險狀況和現金流的測算分析。
（五）貸后監控與管理
某行作為唯一授信行的，可要求企業將該行授信項目對應的經營性資金、財政補貼資金（償債基金）全部在該行開立的賬戶回籠并優先用于還貸。有多家銀行提供授信的，在我行回籠比例應不低于我行授信份額占比。賬戶資金須做到專款專用、封閉管理、實時監控，確保項目資金的回流用于歸還我行貸款。盡可能取得社會資本方提供的各類擔保等第二還款來源，鼓勵創新擔保方式，探索以特許經營權、購買服務協議預期收益等作為擔保，落實有關法律手續，爭取與客戶簽訂收費賬戶監管協議，由放款行對收費賬戶的資金使用進行管理。
此外，對于融資金額較大、投資回收期較長的項目，銀行間通常會積極采取“銀團”方式或與其他金融機構共同參與的方式進行協作，以有效分散風險。PPP項目從立項到完工、運營、移交，是一個科學的系統工程，各階段相輔相成，建立對項目全生命周期的管理機制，多層次、多角度地統籌全局，動態管理運作模式中的各環節，可以更有效地及時發現問題、控制授信風險。
總得說來，商業銀行能夠以單純的“資金參與”的形式服務于PPP項目并以此創造多贏，主要還是出于自身的融資成本低的優勢，當然，商業銀行資管在這過程中也發揮了重要的作用。但從政策層面看，國家對于銀行資管資金投向的限制也在日益加緊——2013年起3月25日，銀監會曾下發《關于規范商業銀行理財業務投資運作有關問題的通知》，明令要求：理財資金投資非標準化債權資產的余額在任何時點均以理財產品余額的35％與商業銀行上一年度審計報告披露總資產的4％之間孰低者為上限。今年7月下旬，銀監會在下發至各商業銀行的《商業銀行理財業務監督管理辦法(征求意見稿)》中除了對以上限制又做了再次明確，還對期限錯配、自有資金擔保等方面做了進一步約束。不過即便如此，銀行巨大的資管體量對于目前國內的PPP融資需求而言還是可以發揮重要作用的。同時，借助于資產證券化等“非標轉標”工具，商業銀行也可以在項目投資上創造更大空間。預計未來的幾年商業銀行仍將擔當PPP投資的主力。
從PPP業務發展趨勢上來看，商業銀行未來會傾向于參與到更為市場化的PPP項目中——即依托現金流及市場評估而選擇出的PPP項目，而非依賴于政府隱形信用的項目。如前文所述，如PPP項目現金流符合市場化運作的條件，其對應的基礎資產也將更為符合《資產證券化業務基礎資產負面清單指引》的要求，進而商業銀行就可為自身表內、表外挪騰已投放之PPP資產的空間，參與到更多PPP項目的投資中。同時，商業銀行也需加強與信托、券商、基金、保險等潛在PPP參與機構投資者的協同，為銀行增加參與PPP的靈活度，進而增加優質項目來源以及更好地做到風險緩釋。長遠來看，商業銀行通過參與PPP，綁定的不應僅是資產投放本身，更重要的在于落實國家意志、社會責任，在服務于社會的基礎之上再而獲得政策、監管溢價——這在國內的與國外有著天然的土壤區別，所以PPP中的后面兩P，商業銀行如何去點燃社會資本的價值，將是未來的重要探索方向。
